ИНТЕРВЬЮ с Ж.С.Елюбаевым
в связи с проведением Евразийским подразделением корпорации «Шеврон» семинара для журналистов
(сентябрь, 2014 год)
_________________________________________________________
Вопрос: Как Вы охарактеризуете законодательный режим работы нефтегазовых компаний в Казахстане?
Ответ: Откровенно скажу, что действующее законодательство Республики Казахстан, регулирующее отношения в сфере недропользования, в частности в нефтегазовом секторе, является вполне нормальным, хотя я лично часто критикую отдельные его положения в своих публикуемых работах и со страниц СМИ. Критикую, потому что хочется, чтобы наше законодательство было стабильным, чтобы в его основе лежали общепризнанные правовые принципы, чтобы оно обеспечивало баланс интересов государства, общества и недропользователя.
Надо с удовлетворением сказать, что Республика Казахстан в новейшей своей истории, уже в 1992 года, создал правовой институт предоставления права недропользования на основе специального контракта, что явилось предпосылкой и юридической основой для прихода транснациональных энергетических компаний в Казахстан, в частности в нефтегазовую отрасль. Например, Тенгизский, Карачаганакский и другие большие и малые проекты были начаты именно благодаря положениям этого нормативного правового акта (Кодекс о недрах и переработке минерального сырья). В последующем, Указы Президента РК, имеющие силу закона («О нефти», 1995 года; «О недрах и недропользовании», 1996 года), а также Законы РК: «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» (2005 года), Закон РК «О недрах и недропользовании» (2010 года) закрепили контрактную форму предоставления права на недропользование в качестве основного правового инструмента для всех субъектов недропользования. На основе этих законодательных актов были приняты ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов, которые способствовали упорядочению отношений в сфере недропользования, в частности в нефтегазовой отрасли.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании является наиболее совершенной на постсоветском пространстве, и если бы Правительство РК обеспечило бы его стабильность, то многих существующих проблем в этом секторе экономики не было бы. Законотворческий зуд характерный в деятельности уполномоченных государственных органов и желание государства решать все проблемы путем внесения бесконечных изменений в действующее законодательство, привело к нарушению системности нормативной базы и к некоторому хаосу процесса правового регулирования недропользования. Негативным фактором является и отсутствие единообразной правоприменительной практики, в том числе судебной, что также способствует «повышению температуры» в отношениях между уполномоченными органами государства и недропользователями.
Резюмируя свой ответ, скажу, что совершенных законов нет и быть не может. Действующее законодательство Республики Казахстана о недрах и недропользовании, нельзя отнести к категории «образцовых» нормативных правовых актов, но и оно может нормально регулировать отношения в сфере недропользования, поэтому правовой режим для деятельности нефтегазовых компаний в Казахстане существует. При равном и добросовестном исполнении всеми субъектами правоотношений положений действующего законодательства, можно в максимальной степени снизить риски в деятельности нефтегазовых компаний и обеспечить торжество закона. Правда, здесь, кроме законов, должны работать общеправовые принципы законности, справедливости и равноправия всех субъектов правоотношений.
Вопрос: Каковы основные положения Закона РК «О недрах и недропользовании»?
Ответ: Не вторгаясь глубоко в упомянутый законодательный акт, на мой взгляд, наиболее важными положениями его являются нормы о том, что: недра находятся в государственной собственности; юридические лица Казахстана и иностранные юридические лица, а также граждане Республики Казахстан и лица без гражданства пользуются равными правами и несут равные обязанности в сфере недропользования; отношения в сфере недропользования строятся в основном на возмездной основе; полезные ископаемые могут быть как в собственности государства, так и недропользователя; право недропользования предоставляются в большинстве случаев на основе контракта; государству принадлежит приоритетное право в сфере недропользования; контракт на недропользование может быть заключен на длительный срок; промышленная разработка нефтегазовых месторождений без переработки и/или утилизации природного газа запрещена; недропользователь обязан создавать ликвидационный фонд; споры, связанные с исполнением, изменением или прекращением контракта могут быть разрешены не только с соответствии с законодательством Республики Казахстан, но и на основе международных договоров, ратифицированных государством. Конечно, действие некоторых этих положений обусловлено рядом условий, специальными правилами и процедурами. Тем не менее, эти нормы действующего Закона РК «О недрах и недропользовании» являются весьма важными в регулировании отношений в сфере недропользования, в том числе в нефтегазовой отрасли.
Вопрос: Можно ли говорить, что правовой режим для недропользователей в Казахстане более мягкий, чем в других странах, или же он более жесткий?
Ответ: Я не думаю, что правовой режим, регулирующий деятельность недропользователей в Казахстане мягкий либо жесткий по сравнению с существующими режимами в других странах. На мой взгляд, правовой режим нормальный и вполне приемлем для развития этого сектора экономики. Скажу больше, этот режим еще и привлекателен для иностранных инвесторов. Он не мягче и не жестче существующих режимов в других странах, правда, есть своя специфика, то есть свой «казахстанский почерк», обусловленный переходным периодом от плановой экономики к рыночной, от одной политической системы к другой, давайте назовем ее переходом к демократическим институтам власти.
Между тем, наш правовой режим, к сожалению, отличается наличием сложных бюрократических процессов, например, в сфере разработки, согласования и утверждения проектных документов, получения различных разрешительных документов, коррупциогенностью некоторых существующих процедур, чрезмерным вмешательством различных уполномоченных в хозяйственную деятельность недропользователей и т.д. Однако эти негативные стороны казахстанского правового режима не препятствуют развитию недропользования в нашей стране, которая и на сегодняшний день остается «паровозом» экономики Казахстана.
Вопрос: Существуют ли какие-либо противоречия в законодательстве Казахстана, регулирующем нефтегазовую сферу, в частности, в сфере защиты прав инвесторов, регулирования цен на рынке либо в вопросах геологоразведки и защиты национальных интересов? Как Вы видите решение данных проблем?
Ответ: Конечно, существуют противоречия в законодательстве, которые в некоторой степени влияют и на инвестиционный климат, и на развитие нефтегазовой отрасли. Некоторые противоречия носят фундаментальный характер, исключение которых положительно может сказаться на улучшении правового режима деятельности недропользователей, на приток иностранных инвестиций. Другие имеют локальный характер, которые также в той или иной степени влияют на процесс регулирования отношений в сфере недропользования. Здесь надо отметить, что отношения в этой области экономики регулирует не только законодательство о недрах и недропользовании. Например, ряд отношений в недропользовании регулируется гражданским, экологическим, налоговым, земельным, инвестиционным законодательством, поэтому их нормы также должны сочетаться и быть в гармонии с законодательством о недрах и недропользовании.
К примеру, Закон РК «О недрах и недропользовании» предусматривает право компетентного органа требовать изменения и дополнения условий контракта на недропользование с целью защиты экономических интересов Республики Казахстан. Поскольку контракт на недропользование имеет в основе гражданско-правовую природу, то внесение всяких изменений в контракт должен осуществляться в соответствии с общими нормами гражданского законодательства по соглашению сторон либо по решению суда (статья 402 ГК РК), а также в порядке, предусмотренном в контракте. Как правило в контрактах предусматривается процедура внесения изменений в контракт на основе согласия сторон. Необходимо отметить, что названный Закон не содержит специальной нормы, регулирующей порядок внесения изменений в контракт, а значит, в данном случае, должны работать нормы гражданского законодательства. Здесь важное значение имеет и вопрос о том, а кто должен определять и каким способом факт нарушения «экономических интересов» Республики Казахстан – компетентный орган, конкретный чиновник? По все видимости, это обстоятельство должно подтверждаться не вызывающим сомнения экспертным заключением, какими-то экономическими расчетами и т.д. Вопросов много, а ответов нет… В силу этого, отношения, связанные с внесением изменений и дополнений в контракт на недропользование, должны регулироваться общими нормами ГК РК.
Другой пример, Закон РК «О недрах и недропользовании» содержит регуляции о возможности прекращения действия контракта на недропользование в одностороннем порядке. При этом в этом нормативном правовом акте не предусмотрены порядок, процедуры и сроки прекращения контракта. Не указано, в какой форме осуществляется прекращение контракта, за исключением контрактов, заключенных касательно месторождений, имеющих стратегическое значение (в этом случает необходимо решение Правительства РК). Поскольку специальным законодательством не урегулированы эти вопросы, то подлежат применению нормы гражданского законодательства, устанавливающие судебный порядок расторжения договора в одностороннем порядке. Между тем сложившаяся практика расторжения контрактов на недропользование показывает, что применяется внесудебный порядок, компетентным органом издаются соответствующие приказы, которые в последующем обжалуются недропользователем в суд. И в приведенном случае, мы видим противоречия положений действующего законодательства о недрах и гражданского законодательства.
Еще один пример, в соответствии с пунктом 5 статьи 61 Закона РК «О недрах и недропользовании» обязательными приложениями к контракту, за исключением договоров на государственное геологическое изучении недр, являются геологический и горные отводы, которые должны быть разработаны победителем конкурса либо лицом, получившим право недропользования путем прямых переговоров. Между тем, статья 68 названного закона, регулирующая процесс заключения и регистрации контракта, не предусматривает геологические и горный отводы в качестве обязательных документов, наличие которых должно быть к моменту подписания контракта. И на практике часто складывается ситуация, когда горный и геологический отводы недропользователь разрабатывает и получает после подписания контракта.
Между тем по общим правилам гражданского законодательства все приложения к договору должны быть в наличие в момент подписания договора, поскольку они являются неотъемлемой частью этого важного документа, влияющей на содержание прав и обязанности сторон.
Таких противоречий в законодательстве о недрах не мало, поэтому в целях нормального исполнения контрактов на недропользование должны в полной мере работать основополагающие принципы гражданского права: равенство участников правоотношений; свобода договора; добросовестности, а также такие правовые институты, как аналогия права и аналогия закона. По этим вопросам должна складываться и справедливая правоприменительная практика, в том числе судебная.
Что касается защиты инвесторов, то здесь действует Закон РК «Об инвестициях» (2003 года), нормы которого распространяются как на иностранных, так и на национальных инвесторов. Республика Казахстан предоставила иностранным инвесторам определённые налоговые льготы и преференции, особые условия для осуществления экспортно-импортных и валютных операций, особые правила привлечения иностранной рабочей силы и т.д. Все эти особые правила условия закреплялись в контрактах, а сами контракты, как правило, утверждались постановлениями Правительства РК или специальными актами Президента страны. Именно такой подход позволил Казахстану создать положительный и привлекательный инвестиционный режим, являющиеся одним их факторов быстрого подъёма экономики, развития промышленности, и не только в нефтегазовой сфере, но несырьевом секторе экономики. Привлечение иностранной инвестиции помогло решить сложнейшие социальные проблемы, а также утверждению Казахстана как серьезного партнёра во внешнеэкономических отношениях. Сейчас, в условиях некоторой политической и экономической стабильности в стране появилось много критиков первых инвестиционных договоров и контрактов на недропользование, которые считают, что Казахстан поставил себя в невыгодные условия в отношениях с иностранными инвесторами, что настало пора пересмотреть заключённые контракты, в целях обеспечения интересов государства и казахстанского общества. Как правовед, я не могу быть сторонником таких предложений и вот по каким основаниям.
Во-первых, в период заключения первых инвестиционных договоров и контрактов на недропользование, в Казахстане уже действовали ряд важных законодательных и иных актов, которые позволяли Правительству Республики Казахстан и отечественным хозяйствующим субъектам привлекать иностранные инвестиции и предоставлять им определённые льготы и преференции. Например, статья 3 Закона Казахской ССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 года (утратила силу) устанавливала, что «предметом иностранных инвестиций на территории Казахской ССР могут быть предприятия, долевое участие в имуществе советских юридических лиц, акции и другие ценные бумаги, иное имущество, а также приобретённые имущественные права на использование природных ресурсов в Казахской ССР для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Казахской ССР».
Статья 9 названного Закона определяла, что «иностранное инвестирование разрешено в любых сферах хозяйственной и иной деятельности, за исключением производства продукции прямого военного назначения». Юридическим лицам с иностранным участием предоставлялось право самостоятельно решать вопросы, связанные с условиями найма, увольнения, режима труда, а также предоставления льгот, гарантий и компенсаций всем работникам предприятия (статья 12 названного Закона). Имущество, ввозимое в Казахстан в качестве инвестиций иностранных инвесторов не предназначенное для продажи, не облагалась таможенными пошлинами (статья 16 названного Закона). Иностранным инвесторам в соответствии со статьей 20 вышеприведённого Закона Казахской ССР предоставлялись, помимо льгот, предусмотренных действовавшим в то время налоговым законодательством, дополнительные налоговые льготы.
Таким образом, высказывания «современных критиков» о неправомерности действий Правительства Республики Казахстан по передаче недр иностранным инвесторам и иностранным юридическим лицам в пользование якобы без учёта интересов государства и с нарушением действующего права, а также их инициативы по пересмотру предоставленных недропользователям определённых льготных условий и преференций, являются необоснованными и оторванными от той реальной экономической ситуации начала 90-х годов прошлого столетия, когда иностранные инвесторы были привлечены в процесс подъёма экономики страны и перехода её на рыночную основу. Наоборот, сегодняшние успехи страны свидетельствуют о правильности действий Президента и Правительства Республики Казахстан, а действующие в настоящее время законодательные положения предусматривают гарантии стабильности заключённых контрактов, а также строгие правила и основания внесения изменений и дополнений в эти контракты.
В заключение, желая ответить на Ваши вопросы наиболее полно, хочу сказать, что законодательство о недрах и недропользовании не влияют на формирование цен на горюче-смазочные материалы на казахстанском рынке. С одной стороны кажется, что в нашей стране достаточно нефти, чтобы обеспечить потребителей бензином и другими топливными ресурсами. Однако беда в том, что в Казахстане существуют только три нефтеперерабатывающих завода, которые поочередно становятся на реконструкцию, поэтому и цены, например, на бензин растут из года в год. В этом вины недропользователей нет. Мне как потребителю, тоже не ясно, почему за прошедшие 20 лет, не могли построить новые нефтеперерабатывающие заводы, чтобы на 100% обеспечить население ГСМ и не зависеть от российского рынка. Думаю, что все эти годы стране было выгодно экспортировать сырую нефть с учетом высоких цен на это сырье на международных рынках сбыта. Возможно, я ошибаюсь. Однако парадокс состоит в том, что в нефтяной державе – недостаточно ГСМ. Думаю, что этим должно заниматься Правительство РК, а не только профильное министерство, которое без оглядки наверх ничего не делает…
Вопрос: Как менялось за последние 20 лет законодательство, регулирующее отношения по казахстанскому содержанию (закупка товаров и услуг, казахстанская рабочая сила) в нефтегазовом секторе?
Ответ: В данное время, согласно действующему положению Закона РК «О недрах и недропользовании» существуют понятия «местное содержание в работе (услуге)», «местное содержание в кадрах», «местное содержание в товаре», которые в совокупности можно называть казахстанским содержанием. Новым законом введены новые определения: «реестр товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию» и «единая методика расчета организациями казахстанского содержания при закупке товаров, работ и услуг».
Последним законодательным новшеством расширен и круг обязанностей недропользователя, так, например, он обязан: представлять компетентному органу отчет об исполнении обязательств по казахстанскому содержанию в кадрах; информировать компетентный орган об изменениях и (или) дополнениях, внесенных годовую программу закупа товаров, работ, услуг; зарегистрироваться в реестре товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию.
Как видим, новые законодательные положения, обязывая недропользователя закупать казахстанские товары, работы и услуги, никаких требований не выставляет к производителю товаров, исполнителю работ и услугодателю. Данное обстоятельство не может стимулировать производителя товаров и услугодателя к повышению качества их продукции, их конкурентоспособности, поскольку на законодательном уровне решен вопрос об их реализации.
Таким образом, отношения, связанные с «казахстанским содержанием» являются наиболее сложно регулируемыми по ряду объективных причин:
во-первых, наличие казахстанского содержания в сфере недропользования обеспечивается императивными нормами законодательства, что является малопривлекательным в хозяйственной деятельности, основанной на законах рынка и современного управления производством;
во-вторых, отсутствуют экономические инструменты регулирования отношений, связанных с привлечением казахстанских кадров и казахстанских товаропроизводителей;
в-третьих, система государственного управления этим процессом чрезмерно забюрократизирована и нет единого уполномоченного государственного органа, ответственного за реализацию государственной политики по импортозамещению;
в-четвертых, частое изменение законодательства, регулирующего отношения, связанные с обеспечением казахстанского содержания в этой сфере экономики не позволяют сформировать эффективную контрактную практику по привлечению казахстанских кадров, товаров, работ и услуг.
Кроме этого, увеличению казахстанского составляющего в сфере недропользования мешают: низкая конкурентоспособность отечественной продукции; отсутствие у казахстанских производителей достаточных объемов оборотных средств и современных технологий, новых и качественных образцов продукции, которые бы не уступали иностранным аналогам; отсутствие научно-конструкторской базы; высокая себестоимость товаров и услуг.
В заключение следует отметить, что создание в Казахстане собственной индустрии, обслуживающей потребности недропользователей, должно быть важной задачей государства, непосредственно связанной с диверсификацией экономики и развитием несырьевого сектора. Представляется, что для обеспечения казахстанского содержания в сфере недропользования законным и цивилизованным путем необходимо следующее: создание конкурентоспособных, наукоемких и высокотехнологических производств для удовлетворения потребностей сферы недропользования, при этом, наиболее ускоренным будет этот процесс, если привлечь для этого известные мировые промышленные бренды, путем образования совместных предприятий, предоставив им наилучшие и привлекательные инвестиционные условия; внедрение международных стандартов качества продукции отечественных производителей; подготовка квалифицированных кадров с целью максимального замещения иностранных специалистов казахстанскими кадрами; разработать эффективные экономические модели, стимулирующие недропользователя к пересмотру действующих контрактов с целью включения в них обязательств по казахстанскому содержанию; предоставление недропользователям налоговых льгот и иных преференций в обмен на их действия по привлечению казахстанских товаров, работ, услуг и кадров; упрощение процесса и обеспечение прозрачности мониторинга за деятельностью недропользователей по вопросам выполнения ими обязательств по казахстанскому содержанию; обеспечение стабильности законодательства и формирование единообразной правоприменительной практики.
Вопрос: Какие законодательные ограничения существуют в нефтегазовой сфере для участия иностранных компаний?
Ответ: Необходимо сказать, что в целом, иностранные компании в нефтегазовой отрасли имеют те же права, что и национальные компании. Между тем есть определенные ограничения для иностранных компаний, предусмотренные различными отраслями законодательства Республики Казахстан. Так, например, миграционное и трудовое законодательство Республики Казахстан ограничивают использование иностранной рабочей силы, а также определяет строгий порядок их привлечения на работу на территории Республики Казахстана (квоты, разрешения, визы, регистрация и т.д.).
Между тем согласно статьи 11 Договора к Энергетической Хартии, Казахстан взял на себя обязательство в том, что при условии соблюдения своих законов и нормативных актов, добросовестно рассматривать просьбы инвесторов о разрешении на въезд в страну нанятого ключевого персонала и пребывании их на территории страны с целью ведения деятельности, связанной с осуществлением, развитием, управлением, поддержанием, пользованием, владением или распоряжением соответствующими инвестициями, включая предоставление консультативных или основных технических услуг. Республика Казахстан приняла также на себя обязательство «разрешать инвесторам другой Договаривающей Стороны, имеющим инвестиции на её территории, нанимать любого сотрудника категории ключевого персонала по усмотрению инвестора, независимо от подданства и гражданства, при условии, что такой работник получил разрешение на въезд, пребывание и работу на её территории и что данная работа соответствует условиям и временным ограничениям, установленным в разрешении, выданном такому работнику категории ключевого персонала».
Если проанализировать приведённые положения названного международного правового акта, участником которого является Казахстан, то можно увидеть несколько важных моментов, которые отражают суть обязательств страны и условия, при которых возможно использование иностранной рабочей силы в энергетической сфере, в том числе области недропользования. Эти условия следующие:
- во-первых, обязательства Казахстана распространяются только на инвесторов из стран, подписавших и ратифицировавших Договор к Энергетической Хартии;
- во-вторых, Казахстан выполняет свои обязательства только при условии соблюдения инвесторами требований законов и иных нормативных актов Республики Казахстан, касающихся въезда, пребывания и работы физических лиц;
- в-третьих, разрешение на въезд в страну для осуществления трудовой деятельности выдаётся только лицам, подпадающим под категорию «ключевого персонала» и только для целей владения, пользования и распоряжения инвестициями; и
- в-четвёртых, инвестор вправе по своему усмотрению нанять любого работника из числа «ключевого персонала», если на этого работника имеется разрешение на въезд в страну, в котором имеются условия его трудоиспользования.
Таким образом, положения этого международного договора, участником которого является Республика Казахстан, отдают предпочтение нормам национального законодательства при найме иностранной рабочей для использования в энергетической сфере. Между тем, этот международный правовой акт налагает обязанность и на Республику Казахстан «добросовестно рассматривать просьбы инвесторов» о выдаче разрешений на найм иностранного персонала, что подразумевает вдумчивый и объективный подход государственных компетентных органов, исключающих безмотивный и безосновательный отказ в выдаче разрешений.
Применение приведённой нормы Договора к Энергетической Хартии требует и интерпретации термина «ключевой персонал». Что под этим термином понимается? Практика реализации названного Договора свидетельствует, что к категории «ключевой персонал» можно отнести: руководителей инвестиционных проектов, основных менеджеров и супервайзеров, непосредственно занимающихся вопросами владения, пользования и распоряжения активами (инвестициями); работников редких специальностей, которых нет на рынке труда Республики Казахстан.
Приведённый анализ статьи 11 Договора к Энергетической Хартии показывает, что его положения обеспечивают в максимальной степени баланс интересов участников этого международного договора, инвесторов-недропользователей, работников, а также защищает рынок труда Казахстана от безосновательного и бесконтрольного ввоза иностранной рабочей силы.
Можно отнести к разряду ограничений для иностранных компаний и отсутствие в инвестиционном законодательстве положений, предусматривающих для них инвестиционные преференции, преференции по налогам.
В целом, инвестиционный климат в Казахстане нормальный, хотя иностранные компании, работающие в нефтегазовом секторе, очень обеспокоены частым изменением законодательства, не справедливой судебной практикой, вмешательством государственных органов в хозяйственную деятельность недропользователя, бюрократизированной системой согласования обязательных документов и т.д.
Вопрос: Несколько лет назад в СМИ обсуждался вопрос о том, что казахстанское правительство намерено пересмотреть ряд контрактов на нефтегазовое недропользование, заключенных в 90-х годах, с целью повысить роль и долю Казахстана в данных проектах. Как сейчас складывается ситуация в данной сфере? Удалось ли Правительству РК чего-либо добиться?
Ответ: Этот вопрос не только обсуждался, но и реализовывался. Были случаи расторжения контрактов, прекращения их в одностороннем порядке. Как все это делалось, это другая тема для разговора, там много нюансов… Были случаи выделения доли в крупных проектах в пользу Республики Казахстан, например, в результате долгих переговоров и найденного компромисса, например, Республике Казахстан удалось получить 10% доли в Карачаганакском проекте. Определенная денежная компенсация государством было получено и от участников Кашаганского проекта в связи с задержкой пуска в эксплуатацию этого месторождения. Таким образом, за последние годы сложилась практика, позволившая Правительству Республики Казахстан повысить свою роль в управлении недрами.
Между тем следует отметить, что Республика Казахстан не предприняла никаких односторонних, агрессивных и противоправных действий, направленных на пересмотр крупных контрактов, заключенных в начале и середине 90-х годов прошлого столетия, для целей освоения, например, Тенгизского и Карачаганакского месторождений. Это положительный фактор, для инвестиционного климата в стране. В цивилизованном мире всякий пересмотр контрактов должен осуществляться на основе добровольного волеизъявления сторон, при этом должен обеспечиваться баланс интересов государства, общества, недропользователя, инвестора.
Вопрос: Каким образом изменится законодательство Республики Казахстан в части регулирования нефтегазового сектора в связи с участием страны в международных экономических организациях: ЕАЭС и ВТО?
Ответ: В качестве ответа на Ваш вопрос приведу следующий тезис: «Право народов и нации на постоянный суверенитет в отношении природных богатств и ресурсов должно реализовываться в интересах национального развития и благосостояния соответствующего государства». Так звучит Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №1803 «Постоянство суверенитета в отношении природных ресурсов» (статья 1).
Поэтому вне зависимости от участия/членства Республики Казахстана в политических, экономических и других международных объединениях наше законодательство в сфере недропользования должно развиваться, в первую очередь, в интересах государства, общества и граждан собственной страны. Недра находятся в исключительной собственности государства и это основа суверенитета и независимости страны.
Тем не менее, законодательство Республики Казахстан и не только в области освоения недр, должно способствовать интеграции нашей страны в мирохозяйственные связи. Мы не можем быть вне глобализации, этот процесс не перед «воротами нашей страны, а он уже во дворе», поэтому наше законодательство должно служить развитию нашей экономике уже в рамках различных интеграционных структур.
Вопрос: Какие идеи и решения Вы предлагаете для совершенствования казахстанского законодательства, регулирующего нефтегазовую сферу?
Ответ: На мой взгляд, сейчас, наступило то время, когда мы должны осмыслить наш опыт управления недрами за годы независимости, глубоко проанализировать действующее законодательство и правоприменительную практику, зарубежный опыт освоения недр и на основе этого анализа и полученных выводов начать процесс кардинального реформирования законодательства о недрах и недропользовании. Недавно Правительство Республики Казахстан приняло решение о разработке Кодекса РК «О недрах», который будет состоять из Общей и Особенной частей и охватит все виды недропользования. Уже создана Рабочая группа, членом которой я являюсь, разработан проект Концепции этого нормативного правового акта, изучена зарубежная практика ведущих стран мира в области недропользования, например, Норвегии, Австралии, США, Великобритании и др., привлечены зарубежные и казахстанские эксперты, ученые - представители природоресурсного права, профессиональные и отраслевые ассоциации, представители крупных недропользователей.
Концепция предусматривает следующие нововведения, образно их можно назвать новыми принципами и методами регулирования отношений в сфере недропользования:
Принцип не дискреционного регулирования (т.е. регулирования не основанного на усмотрении должностного лица). Принятие решения должностным лицом или государственным органом должно быть обязательным, при условии, что обратившееся лицо выполняет все обязательства или соответствует установленным требованиям.
Принцип оптимизации и определение исчерпывающих полномочий государственных органов. Полномочия государственных органов должны быть четкими и понятными, условия реализации этих полномочий должны быть исчерпывающе определены законом. Исключение из их полномочий вопросов, относящихся к сфере экономической целесообразности и эффективности, в пользу рыночных механизмов регулирования и саморегулирования.
Принцип о презумпции добросовестности недропользователя; В отношениях между государством и недропользователем, государство должно исходить из предположения о добросовестности, законопослушности и разумности действий, предпринимаемых недропользователем.
Принципы в сфере рационального и комплексного использования недр. Отказ от навязывания государством экономических, технических условий и параметров разработки месторождений, за исключением требований, обусловленных обеспечением безопасных условий для человека и окружающей среды.
Принцип «регламентирования на базе показателей эффективности». Требование по достижению конечных/промежуточных результатов. При этом способы достижения выбираются самим недропользователем.
Переход на методы экономического стимулирования. Введение прогрессирующих ставок платы за пользование участком недр и минимальных финансовых обязательств в период разведки (вместо социальных обязательств, подписного бонуса, земельного налога, имущественного налога и др.).
Всеобщая доступность информации. Предполагает доступность геологической информации, а также решений компетентных органов, для всех заинтересованных лиц на определенных интернет ресурсах и в иных источниках.
Переход на международные стандарты по подсчету запасов. Необходимо предусмотреть переход на международные стандарты по подсчету запасов, как наиболее гибкие и рыночно ориентированные методологии.
Выделение стадии поисково-оценочных работ из общего этапа разведки.
Новые основания для проведения операций по недропользованию (лицензия, контракт).
Гарантии инвесторам, например, гарантия возврата вложенных инвестиций, безусловный переход от этапа разведки к этапу добычи, стабилизация условий контракта на добычу на стадии разведки, гарантия стабильности законодательства. Исключения могут быть предусмотрены, когда речь идет о национальной безопасности, включая вопросы экологической безопасности.
Альтернативные способы урегулирования споров. Предлагается предусмотреть возможность альтернативных способов разрешения споров между недропользователем и компетентным органом, включая казахстанские третейские суды и/или международный арбитраж.
Совершенствование фискальной системы: стимулирование разведки; отказ от подписного бонуса, исторических затрат, внедрение прогрессивных платежей за пользование участком недр взамен земельного и имущественного налога, социальных и прочих отчислений; освобождение от НДС геологоразведочных работ; отмена бонуса коммерческого обнаружения, как наказания за успех; упрощение процедур применения льгот для низкорентабельных месторождений и со сложными геологическими условиями добычи; и др.
Если эти законодательные новеллы будут положены в основу нового Кодекса РК о недрах, то можно сказать, что реформа законодательства о недрах успешно проведена. Но потом возникнет другая задача, обеспечить стабильность этого законодательного акта от внесения поспешных изменений и дополнений.
Спасибо за предоставленную возможность высказаться по весьма интересным вопросам, которыми я занимаюсь вот уже более 16 лет.
С уважением,
Елюбаев Жумагельды Сакенович,
доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент Петровской академии
наук и искусств (РФ)
INTERVIEW with Zh.S. Yelyubayev
In connection with the workshop for journalists
sponsored by Chevron Eurasia Business Unit
(September 2014)
________________________________________
Question: How would you characterize the legal framework of oil and gas companies’ operation in Kazakhstan?
Answer: So far as to say, the current legislation of the Republic of Kazakhstan that regulates in the sphere of subsoil use, specifically in the oil and gas sector, is quite normal, though I used to criticize specific provisions in my publications and in mass media. The purpose of my criticism is to have our legislation stabilized and based on generally accepted legal principles and ensuring a balance of the interests of the state, community and subsoil users.
I should note with satisfaction that the Republic of Kazakhstan started its new history by establishing in 1992 a legal institute of granting subsoil use rights under a special contract as a precedent and legal basis for the coming of transnational energy companies to Kazakhstan, specifically the oil and gas industry. For example, Tengiz, Karachaganak and other minor projects commenced due to the provisions of this regulatory legal act (Code on Subsoil and Processing of Mineral Raw Materials). Subsequently, the Decrees of the RoK President, having the force of a law (“On Oil”, 1995; “On Subsoil and Subsoil Use”, 1996), as well as the RoK Laws: “On Production Sharing Agreements (Contracts) Applicable to Offshore Oil Operations” (2005), RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use” (2010) set up a contractual format for granting subsoil use rights as a key legal instrument for all subsoil use entities. Based on the above legal acts a number of subordinate acts and industrial regulations were adopted to streamline relations in the sphere of subsoil use, specifically in the oil and gas industry.
The Kazakhstani legislation on subsoil and subsoil use is the most advanced in the post-Soviet region, and should the RoK Government ensure its stability, many existing problems in this industry disappeared. Law-making itching characteristic for government authorities and their desire to resolve all challenges by numerous amendments to the applicable legislation affected the legal and resulted in disruption of the process of legal regulation of subsoil use. A negative factor here is also the lack of uniform law enforcement practices, including litigation, which causes “higher temperature” in relations between government authorities and subsoil users.
Summarizing my answer I should note that perfect laws do not and cannot exist. The applicable legislation of the Republic of Kazakhstan on subsoil and subsoil use cannot be referred to the category of “model” laws and regulations; however they are able to regulate relations in the sphere of subsoil use, therefore the legal framework of oil and gas companies’ operations in Kazakhstan exists. Given equal and duly observance by the parties to legal relations of the provisions of the applicable legislation, risks in oil and gas companies’ operations can be mitigated and the rule of law can be maintained. But apart from laws general principles of legality, justice and equality of all parties to legal relations must be in effect (must work).
Question: What are the key provisions of the RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use”?
Answer: The overview of the above mentioned legal act, in my opinion, reveals that the most significant provisions thereof are the following: subsoil is the state property; legal entities of Kazakhstan and foreign legal entities, as well as the citizens of the Republic of Kazakhstan and stateless persons enjoy equal rights and have equal obligations in the sphere of subsoil use; relations in the sphere of subsoil use are generally established on a compensatory basis; mineral resources can be both the property of the state and the property of a subsoil user; the right to use subsoil in most cases is granted under a contract; the state has a preemptive right to subsoil use; a subsoil use contract can be executed for a long term; commercial development of oil and gas fields without processing and/or utilization of natural gas is prohibited; a subsoil user should establish a liquidation fund; disputes related to performance of, amendments to and termination of a contract can be resolved both in accordance with the legislation of the Republic of Kazakhstan and on the basis of international agreements ratified by the state. Obviously, the effect of some of these provisions is subject to a number of conditions, regulations and procedures. Nevertheless, these provisions of the applicable RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use” are very important in the regulation of relations in the sphere of subsoil use, including oil and gas industry.
Question: Can the legal regime of the subsoil users in Kazakhstan be called less or more rigid than in other countries?
Answer: I do not think that the legal regime which regulates subsoil users’ operations in Kazakhstan either less or more rigid as compared to the applicable regimes in other countries. In my perspective, the legal regime is normal and quite appropriate for the development of this sector of economy. Moreover, this regime is attractive for foreign investors. It is neither less nor more rigid than the existing regimes in other countries, though it has its own specifics, i.e. a “Kazakhstani pattern”, determined by a transition from planned economy to market economy, from one political system to another; let’s call it a transition to institutions of democratic government.
However our legal regime, differs by complicated bureaucratic processes, e.g. in the sphere of drafting, concurrence and approval of project documents, obtaining different permits, corruptive nature of some of the existing procedures, unreasonable interference of various government authorities in the operations of subsoil users etc. Nevertheless these negative aspects of the legal regime in Kazakhstan do not impede the development of subsoil use in our country, which is up to date remains the “locomotive” of the economy of Kazakhstan.
Question: Do any discrepancies in the legislation of Kazakhstan regulating the oil and gas sector exist, specifically those relating to the protection of the investors’ rights, regulation of market prices or the issues of geological exploration and protection of the national interests?
Answer: Of course, they exist and to a certain extent they have an impact on the investment climate and the development of the oil and gas industry. Some discrepancies are of fundamental nature; their removal would have a positive effect on the improvement of the legal framework of subsoil users, inflow of foreign investments. Other discrepancies are of local nature; to a less or greater extent they have an impact on the regulation of relations in the sphere of subsoil use. In should be noted here that relations in this sphere of economy are regulated not only by the legislation on subsoil and subsoil use. E.g. a number of subsoil use relations are regulated by civil law, environmental law, tax law, land law and investment law, therefore their rules should match the legislation on subsoil and subsoil use.
For example, the RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use” stipulates the right of the competent authority to require amendments to the terms of a subsoil use contract for the purpose of protection of the economic interests of the Republic of Kazakhstan. Given that a subsoil use contract is based on civil law, any amendments to the contract should be made in accordance with the general rules of the civil law by the agreement of the parties or court decision (Article 402 of the RoK CC), and in the procedure stipulated in the contract. As a rule contracts provide a procedure for amending a contract by agreement of the parties. It should be noted that the said Law does not contain a specific provision regulating a procedure for amending a contract; hence in this case the rules of the civil law apply. It is important in this case to determine who and how would establish a fact of violation of the “economic interests” of the Republic of Kazakhstan – the competent authority or a specific governmental official? Evidently, this circumstance should be confirmed by a doubtless expert opinion, certain economic estimates etc. There are many questions, and there are no answers thereto… Based on the above, relations pertaining to the amendment6s to a subsoil contract should be regulated by general rules of the RoK CC.
Another example: the RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use” contains regulations with respect to an opportunity to unilaterally terminate a subsoil use contract. Further, this regulatory legal act does not contain a process, procedures for and end date of termination of a contract. It is not specified what is the form of termination of a contract; except contracts executed on strategic fields (in this case the approval by the RoK Government is required). Given that special legislation does not regulate these issues, he rules of the civil law establishing a procedure for terminating a contract unilaterally shall apply. Meanwhile the current practice of terminating subsoil use contracts shows that non-judicial procedure is used and the competent authority issues respective orders which are challenged by a subsoil user in court. In the above case we see discrepancies between the current subsoil law and civil law.
Another example: pursuant to Clause 5 of Article 61 of the RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use”, mandatory attachments to a contract, except contracts for state geological survey of subsoil, are geological and mining allotments, which should be designed by a winner of bidding or an entity who obtained the right to use subsoil by direct negotiations. However Article 68 of the named law which regulates a process of execution and registration of contracts does not stipulate geological and mining allotments as mandatory documents that should be available prior to the execution of a contract. In practice there are often situations where mining and geological allotments are designed and obtained by a subsoil user after the execution of a contract.
Meanwhile under general rules of the civil law all attachments to a contract should be available at the execution of a contract, because they constitute an integral part of this important document affecting the rights and obligations of the parties thereto.
Such discrepancies in the subsoil legislation are numerous; therefore for the purpose of normal performance of subsoil use contracts the following fundamental principles of the civil law should have full effect: equality of the parties to legal relations; freedom of contract; good faith, as well as such legal institutes as analogy in law and analogy in statutes. Just law enforcement practice, including judicial practice, needs to be established.
As per protection of investors’ interests, there applies the RoK Law “On Investments” (2003), the rules of which extend to both foreign and national investors. The Republic of Kazakhstan provided to foreign investors certain tax benefits and preferences, special conditions for export/import and currency transactions, special rules for retaining foreign workforce etc. All these special rules and conditions were fixed in contracts, and the contracts were approved, as a rule, by the resolutions of the RoK Government or special acts of the President of the country. Such approach allowed Kazakhstan to create a positive and attractive investment regime which is one the factors of economic boom, development of oil and gas and non-resource industries. Attracting foreign investments helped resolve complicated social issues, and also assertion of Kazakhstan as a serious partner in foreign relations. Currently in the conditions of somewhat political and economic stability in the country there appeared many critics of the first investment agreements and contracts for subsoil use, who believe that Kazakhstan placed itself in unfavorable conditions in its relations with foreign investors, and it’s time to revisit the executed contracts in order to secure the interests of the Kazakh state and its citizens. As a legal scholar, I could be an advocate of such proposals on the following grounds.
First, at the time of execution of the first investment agreements and contracts for subsoil use, a number of key legislative and other acts were effective in Kazakhstan; they allowed the Government of the Republic of Kazakhstan and domestic business entities to attract foreign investments and to grant them certain benefits and preferences. E.g. Article 3 of the Law of the Kazakh SSR “On Foreign Investments” dated December 7, 1990 (repealed) stated that “the items of foreign investments in the territory of the Kazakh SSR may be enterprises, shared participation in the property of soviet legal entities, shares and other securities, other property, and the acquired property rights and rights to use natural resources in the Kazakh SSR to carry out economic and other activities in the territory of the Kazakh SSR”.
Article 9 of the named Law defined that “foreign investments are allowed in any sphere of economic and other activities, except of manufacture of products for military purpose”. Legal entities with foreign participation were granted rights to independently resolve issues related to the terms of employment, dismissal, working conditions, as well as provision of benefits, guarantees and compensation to all enterprise employees (Article 12 of the named Law). Property imported into Kazakhstan as foreign investments for the purposes other than sale was not subject customs duties (Article 16 of the named Law). Pursuant to Article 20 of the above Law of the Kazakh SSR, foreign investors were granted together with benefits stipulated by the then tax legislation additional tax benefits.
Thus, the statements by “contemporary critics” of invalid acts of the Government of the Republic of Kazakhstan on the transfer of subsoil to foreign investors and foreign legal entities for use allegedly without taking into account the state interests and in violation of the effective law, as well as their initiatives to revise certain privileges and preferences granted to subsoil users are groundless and unrelated to the real economic situation in early 90’s of the last century, when foreign investors were attracted as the result of the economic growth and transition to the market economy. On the contrary, present achievements of the country confirm the righteousness of the acts of the President and the Government of the Republic of Kazakhstan, while current legislative provisions guarantee stability of the executed contracts, and strict rules and grounds for amendments to these contracts.
In conclusion, to give exhaustive answers to your questions I would like to say that subsoil and subsoil use legislation does not affect prices of fuels and lubricants in the Kazakhstani market. On the one hand, it seems that there is enough oil in our country to meet the needs of the consumers of gasoline and other fuel resources. However the problem is that there are only three oil refineries in Kazakhstan, which alternately become the subject of modernization, hence prices, e.g. of gasoline gradually increase by years. The subsoil users are not to blame. As a consumer myself I do not understand why during past 20 years new refineries were not built to ensure a 100% supply of gasoline and lubricants to the population, and to stop being dependent on the Russian market. I think that all these years it was profitable to export crude oil, given high prices in the international markets. Perhaps, I am mistaken. But the irony is that the oil power lacks F&L. I assume that this is the concern of the RoK Government as well as the line ministry which does not move a finger without looking up …
Question: How did legislation regulating Kazakhstani content relations (procurement of goods, services and national workforce) in the oil and gas industry change during the last twenty years?
Answer: Currently pursuant to the effective provision of the RoK Law “On Subsoil and Subsoil Use” there are concepts of “local content in works, services”, “local content in staff”, “local content in goods”, which in aggregate can be named Kazakh Content. The new law introduced new definitions: “registry of goods, works and services used in subsoil operations” and “uniform methods of estimation by organizations of the Kazakh Content in procurement of goods, works and services”.
The last legislative innovation also expanded the scope of a subsoil user’s obligations; a subsoil user shall: provide to the competent authority a report on the performance of its obligations on the Kazakh content in staff; inform the competent authority on the amendments and/or additions made to the annual program of procurement of goods, work and services; make entries in the registry of goods, works and services used in subsoil operations.
As we see, new legislative provisions, requiring that subsoil users purchase Kazakhstani goods, works and services, do not set any requirements to the producer of goods, performer of works and provider of services. This circumstance cannot motivate a producer of goods and provider of services to improve the quality of their products, their competitive capacity because the issue of their implementation has been determined at the legislative level.
Thus, relations connected with the “Kazakh Content” are most difficult to regulate for a number of reasons:
First, Kazakh content in subsoil use is secured by imperative rules in the legislation, which is not so attractive in business based on the market laws and contemporary production management;
Secondly, there are no economic instruments to regulate relations associated with the employment of Kazakh personnel and Kazakh commodity producers;
Thirdly, the system of public administration is strongly bureaucratic and there is no sole government authority responsible for the implementation of state policy in import substitution;
Fourthly, frequent amendments to the legislation that regulates relations ensuring Kazakh Content in this sphere of economy do not allow establishing an efficient practice of contracting Kazakh personnel, goods, works and services.
Besides this the increase of Kazakh content in subsoil use is prevented by: low competitiveness of national products; lack of sufficient current assets and advanced technologies with Kazakh producers; new and qualitative products, which would hold out for foreign analogues; lack of research and development base; high prime costs of goods and services.
In conclusion it is worth to note that the development in Kazakhstan of its own industry to meet the needs of subsoil users should be a key objective of the state related to diversification of economy and development of the non-raw materials sector. It is assumed that in order to ensure Kazakh Content in subsoil use legally and in a civilized manner the following is required: creation of competitive, science-based and high-tech productions to meet the needs of the sphere of subsoil use; this process can be expedited if internationally reputed industrial brands are used through establishing joint ventures and providing them most attractive conditions for investments; implementation of international quality standards for products of national producers; training of highly-qualified and professional staff in view of maximum substitution of foreign specialists with national personnel; development of effective economic models stimulating subsoil users to revise effective contracts in order to include Kazakh Content obligations; granting to subsoil users tax benefits and other preferences in exchange for their efforts to use Kazakh goods, works and services and workforceв; simplification of the process of monitoring subsoil users’ activities related to their commitments on Kazakh Content ensuring its transparency; ensuring stability of the legislation and establishing a uniform law enforcement practice.
Question: What do legislative restrictions exist in the oil and gas sector regarding foreign companies’ participation?
Answer: It should be noted that in general foreign companies operating in the oil and gas sector have the same rights as the national companies. However there are certain restrictions for foreign companies set in different branches of the legislation of the Republic of Kazakhstan. Thus, e.g. migration and labor legislation of the Republic of Kazakhstan set restrictions to the use of foreign workforce, and determine a strict procedure for its employment in the territory of the Republic of Kazakhstan (quotas, permits, visas, registration etc.).
However, pursuant to Article 11 of the Energy Charter Treaty, Kazakhstan committed, subject to its laws and regulations, to examine in good faith requests by investors for key personnel to enter and remain in its areas to engage in activities connected with the making or the development, management, maintenance, use, employment or disposal of relevant investments, including the provision of advice or key technical services. The Republic of Kazakhstan also committed “to permit Investors of another Contracting Party which have Investments in its Area.., to employ any key person of the Investor’s choice regardless of nationality and citizenship provided that such key person has been permitted to enter, stay and work in the Area, and that the employment concerned conforms to the terms, conditions and time limits of the permission granted to such key person”.
The analysis of the above provisions of the named international legal act, a party to which is Kazakhstan, reveals several important points which reflect the essence of the commitments of the country and terms of employment of foreign workforce in the energy sphere, including the sphere of subsoil use. These terms are as follows:
- First, Kazakhstan’s commitments extend only to the investors from the countries that signed and ratified the Energy Charter Treaty;
- Secondly, Kazakhstan complies with its commitments subject to the investors’ compliance with the laws and other regulations of the Republic of Kazakhstan regarding the entry, stay and employment of individuals;
- thirdly, a permit to enter the country to work is granted only to those individuals who are referred to “key persons” and for the purpose of possession, use and disposal of investments; and
- Fourthly, an investor has the right at the investor’s sole discretion to employ any “key person”, if such key person has a permit to enter into the country where there are conditions for employment.
Thus, the provisions of this international treaty, a party to which is the Republic of Kazakhstan, give preference to the rules of national legislation in the employment of foreign workforce to be used in the energy sector. Meanwhile this international legal act also obliges the Republic of Kazakhstan “to examine in good faith requests by investors” for permits to employ foreign personnel; it suggests thoughtful and objective approach of the competent government authorities, excluding unmotivated and ungrounded refusal to issue permits.
The application of the above provision of the Energy Charter Treaty requires the interpretation of the term “key personnel”. What is understood by this term? The practice of implementation of the above Treaty shows that following may be referred to the category “key personnel”: investment project managers, key managers and supervisors handling the matters of possession, use and disposal of assets (investments); employees with rare specialties that are not available at the labor market of the Republic of Kazakhstan.
The results of the analysis of Article 11 of the Energy Charter Treaty shows that its provisions maximally ensure a balance of the interests of the parties to this international treaty, of the investing subsoil users and employees; and protect the labor market of Kazakhstan from ungrounded and uncontrolled import of foreign workforce.
The absence of provisions on investment-related tax privileges in the investment law can be deemed restrictions.
In general, the investment climate in Kazakhstan is normal, though foreign companies operating in oil and gas sector have concerns over frequent changes to the legislation, unjust judicial practices, interference of government authorities with the activities of a subsoil user, the bureaucratic system of document approval etc.
Question: Several years ago mass media discussed an issue of the Kazakhstan Government’s intention to revise a number of contracts for subsoil use in oil and gas industry, concluded in 1990s for the purpose to enhance the role and increase the share of Kazakhstan in these projects. What is the current situation in this sphere? Could the RoK Government achieve anything?
Answer: This issue was both discussed and resolved. There are instances of cancellation and unilateral termination of contract. How it was done is a subject of another discussion; there are many nuances there… There were cases of appropriation of shares in major projects to the Republic of Kazakhstan, e.g. after lengthy negotiations and subsequent compromise the Republic of Kazakhstan could acquire a 10% share in the Karachaganak project. The state was indemnified for delay in the commissioning of the Kashagan Field. Thus, recent practice allowed the Government of the Republic of Kazakhstan to enhance its role in subsoil management.
However it should be noted that the Republic of Kazakhstan did not attempt any unilateral, aggressive and illegal actions aimed at the revision of major contracts executed in early and mid-90s of the last century to develop, e.g. Tengiz and Karachaganak fields. It is a positive factor for investment climate in the country. In the civilized world contracts should be revised on the basis of a voluntary expression of intention by the parties subject to a balance of interests of the state, community, subsoil users and investors.
Question: How will the legislation of the Republic of Kazakhstan regulating oil and gas sector change in connection with the participation of the country in the international economic organizations EAEU and WTO?
Answer: I would like to use the following thesis to answer your question: “the right of peoples and nations to permanent sovereignty over their natural wealth and resources must be exercised in the interest of their national development and the well-being of the people of the State”. (UN General Assembly Resolution No. 1803 “Permanent Sovereignty Over natural Resources”, Article 1).
Therefore regardless the participation/membership of the Republic of Kazakhstan in political, economic and other international associations, our subsoil legislation must be developed, first of all in the interests of the state, community and citizens of this country. Subsoil is the exclusive property of the state and constitutes the basis of the sovereignty and independence of the country.
Nevertheless, the legislation of the Republic of Kazakhstan should ensure the integration of our country into the global economic relations not only in the sphere of subsoil development. We cannot be outside globalization process, as this process is not “at the gates of our country, it is in the yard”, therefore our legislation should serve the development of our economy within the framework of different integration structures.
Question: What ideas and solutions do you propose for improvement of the Kazakh legislation regulating oil and gas sector?
Answer: In my perspective, now it is time to reflect on our experience in subsoil management during the years of independence, make a comprehensive analysis of the current legislation and law enforcement practice, international experience of subsoil development, and based on the results of such analysis and conclusions made to commence a process of cardinal reforms of subsoil legislation. Recently the Government of the Republic of Kazakhstan adopted a decision to develop a Code of the Republic of Kazakhstan “On Subsoil”, which will consist of the General and Special Parts; and it will cover all types of subsoil use. The Working Group has been formed and I am its member; there has been developed the Concept of this regulatory legal act, there was reviewed the experience of the leading countries in subsoil use, e.g. of Norway, Australia, USA, UK etc., and there were engaged foreign and Kazakhstani experts, scientists in Natural Resources Law, professional and industrial associations, representatives of major subsoil users.
The Concept envisages the following innovations which can be descriptively named new principles and methods of regulation of subsoil use relations:
Principle of non-discretionary regulation (i.e. regulation which is not subject to discretion of an official). An official or a government authority should make a decision, providing that an applicant performs all obligations or complies with the established requirements.
Principle of optimization and determining the entire scope of competence of government authorities. The powers of the government authorities should be well defined and clear; the law should exhaustively define the terms of exercise of these powers. Exclusion from their competence of the issues related to the sphere of economic expediency and effectiveness in favor of market mechanisms of regulation and self-regulation.
Principle of presumption of good faith of a subsoil user; in relations between the state and a subsoil user, the state should be based on the assumption of good faith, law obedience and expediency of actions of a subsoil user.
Principles in the sphere of rational and complex use of subsoil. Avoidance by the state of imposition of economic, technical conditions and parameters of field development, except for requirements related to human safety and environmental protection.
Principle of “performance-based regulation”. Requirements to ultimate/interim results. A subsoil use chooses methods for achieving results at its sole discretion.
Transition to the methods of economic incentives. Introduction of progressive payment rates for subsoil use and minimum financial obligations for the period of exploration (instead of social obligations, signatory bonus, land tax, property tax etc.).
Open access to information. It suggests open access to geological information as well as to decisions of competent authorities for all interested parties at the designated internet resources and other sources.
Transition to international reserve estimation standards. It is necessary to envisage a transition to the international reserve estimation standards as most flexible and market-based methods.
Separation of prospecting and evaluation works from the entire exploration phase.
New foundation for subsoil operations (license, contract).
Guarantees to investors, e.g. a guarantee of return of investments made, unconditional transition from exploration to production, stability of provisions of production contracts at the stage of exploration, guarantees of stability of legislation. Exceptions can be stipulated in case of national security, including the issues of environmental safety.
Alternative methods of dispute resolution. It is proposed to envisage an opportunity of alternative methods of resolution of disputes between a subsoil user and the competent authority, including Kazakhstani arbitration courts and/or international arbitration.
Improvement of the fiscal system: exploration incentives; cancellation of signature bonus, historical costs; introduction of progressive payment rates for subsoil use instead of land and property tax, social and other deductions; relief from VAT on geological exploration; cancellation of commercial discovery bonus as a punishment for discovery; simplification of the procedures for applying benefits to low-profitability fields and fields with complicated conditions of production; etc.
If these legislative innovations have been made a basis of the new RoK Code on Subsoil, we can say that the reform of subsoil legislation has passed successfully. But another task will come up – to ensure the stability of this legislative act and secure it from hasty amendments and additions.
Thank you for an opportunity to discuss very interesting issues which has been the subject of my studies for over 16 years.
Sincerely,
Zhumageldy Sakenovich Yelyubayev,
Doctor of Law, Professor,
Corresponding Member of the St. Petersburg Academy of Science and Arts (RF)
