Интервью С.А.Боголюбова, доктора юридических наук, профессора с
Ж.С.Елюбаевым, доктором юридических наук, управляющим правовым советником Евразийского подразделения международной энергетической корпорации «Шеврон», Президентом казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA)
НА ТЕМУ:
Влияние Конвенции Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусской конвенции) на регулирование недропользования в Республике Казахстан
1. Уважаемый Жумагельды Сакенович, какова в целом Ваша оценка Орхусской конвенции, ее значения и процесса реализации в Республике Казахстан?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Во-первых, разрешите поблагодарить Вас, Сергей Александрович, за приглашение на обсуждение этого важного вопроса, касающегося сферы охраны окружающей среды. Активное природопользование, особенно в сфере освоения недр, ставит перед государствами задачу сохранения природной среды для будущих поколений. В этой связи Орхусская Конвенция имеет большое значение для регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Как известно, эта Конвенция была подписана 38 странами в городе Орхусе в Дании 25 июня 1998 года на 4-ой Конференции министров охраны окружающей среды европейских государств в рамках Процесса «Окружающая среда для Европы». Среди ратифицированных ее государств оказались и десять стран с постсоветской территории (Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Украина). Следует отметить, что на момент ратификации Конвенции ни одна из этих стран не была готова соблюдать положения этого международно-правового акта. Между тем Орхусская конвенция сыграла заметную роль в регулирование отношений, которые не были урегулированы национальным законодательством, а также в совершенствовании экологического законодательства этих стран путем имплементации норм Конвенции в правовые акты этих стран. По крайней мере, Орхусская конвенция позволила Республике Казахстан разработать и внести изменения и дополнения в законодательные акты, регулирующие отношения в сфере экологии и природопользования.
В связи с этим хотелось бы озвучить основные принципы Орхусской Конвенции, это в первую очередь:
обеспечение активного доступа общественности к информации;
вовлечение общественности в процесс принятия экологически значимых решений, в разработку экологической политики государства, программ и планов действия;
обеспечение доступа общественности к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды;
поддержка общественных организаций, занимающихся охраной окружающей среды, и обеспечение соответствия национального законодательства этому принципу.
Правда, процесс реализации этих принципов и положений Конвенции в Республике Казахстан проходит не гладко, поскольку весьма трудно адаптировать государственных чиновников к совместной с общественностью деятельности по охране окружающей среды. Существующая бюрократическая система разработки проектов правовых актов, отсутствие надлежащего процесса их обсуждения в обществе, стремление использовать сферу природопользования, как одну из источников пополнения вечно дефицитного государственного бюджета, отсутствие единообразной судебной и иной правоприменительной практики по экологическим делам, препятствуют прямому действию положений этого важного международно-правового акта и достижению, содержащихся в ней целей.
2. Как Вы оцениваете влияние Орхусской конвенции на процесс недропользования в Республике Казахстан?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Во-первых, влияние Орхусской Конвенции на процесс недропользования в Казахстане я вижу в том, что некоторые положения и идея, содержащиеся в Конвенции были имплементированы в новый Закон РК «О недрах и недропользовании». Так, например, статьи 5 и 8 названного Закона гласность проведения операций по недропользованию признают одним из принципов этого вида природопользования. В пункте 6 статьи 76 Закона закреплено положение о том, что недропользователь обязан соблюдать условия Меморандума о взаимопонимании в отношении Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей (Эта Инициатива принадлежит бывшему Премьер-Министру Великобритании Тони Блэру, в 2005 году Казахстан присоединился к акции, затем Правительство РК организовала подписании соответствующего Меморандума с недропользователями). Названный Закон также содержит целую Главу 11, посвященную вопросам охраны недр и окружающей среды, рационального и комплексного использования недр, безопасности населения и персонала. Кроме того, каждый недропользователь в приоритетном порядке обязан соблюдать требования экологического законодательства, источником которого является и обсуждаемая нами Орхусская Конвенция, ратифицированная Казахстаном.
Должен отметить, что все недропользователи в Казахстане, при разработке новых проектов расширения или модернизации производства еще до начала строительства, проводят так называемые общественные слушания с участием населения, общественных организаций, средств массовой информации. Этот процесс напрямую связан с выполнением положений Орхусской Конвенции и требований национального экологического законодательства.
3. На какой стадии в Республике Казахстан привлекается общественность к принятию экологически значимых решений в соответствии требованиями Орхусской конвенции: на стадии предоставления участка недр в пользование (проведение конкурса и заключение контракта или подготовки письменного разрешения (для строительства или эксплуатации подземных сооружений)), либо на стадии разработки проектной документации по освоению месторождения, либо на стадии процедуры ОВОС и государственной экспертизы?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
К сожалению, казахстанское законодательство о недрах и недропользовании не содержит конкретных норм, которые бы предусматривали участие общественности в принятии экологически значимых решений на стадиях предоставления права недропользования и разработки проектных документов. Между тем имеется возможность участия общественности в реализации своего права на получение доступа к информации, связанной с этим видом природопользования через определенные возможности, предусмотренные экологическим законодательством. Однако, на мой взгляд, у общественности нет достаточных и эффективных рычагов воздействия на процесс принятия экологически значимых решений в сфере недропользования, особенно на ранних стадиях возникновения этих отношений.
К примеру, согласно пункту 3 статьи 61 Закона РК «О недрах и недропользовании» (далее – Закон РК о недрах) проект контракта на недропользование до его подписания подлежит обязательной экологической экспертизе. Экологическое же законодательство (статья 57 Экологического кодекса РК) обеспечивает гласность государственной экологической экспертизы и доступ населения к принятию решений. Названная норма кодекса гласит, что заявка на проведение государственной экологической экспертизы подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации заказчиком намечаемой деятельности (недропользования). Все заинтересованным гражданам и общественным объединениям предоставляется возможность выразить свое мнение в период проведения государственной экологической экспертизы. При этом проводятся общественные слушания по проектам, реализация которых может непосредственно повлиять на окружающую среду и здоровье граждан. Кстати, эта норма была введена в Экологический кодекс РК (далее – ЭК РК) во исполнение обязательств, вытекающих из Орхусской Конвенции.
Законодательством предусмотрена также возможность организации и проведения общественной экологической экспертизы по заявке общественного объединения, результаты которой становятся достоянием населения, и они должны быть использованы природопользователями и учтены при проведении государственной экологической экспертизы (статьи 60-67 ЭК РК).
А вот на стадиях разработки и утверждения проектных документов недропользователя участие общественности практически не обеспечивается. Резюмируя сказанное надо отметить, что хотя действующее законодательство и предусматривает возможность участия общественности в принятии экологически важных решений в сфере недропользования, тем не менее, в настоящее время, нет эффективных правовых механизмов реализации такого права общественности.
4. Участвует ли общественность в принятии решений по каждому участку недр и виду недропользования (в том числе по контракту на геологическое изучение недр)?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Как я уже отмечал, общественность (граждане, общественные организации) не участвуют в принятии решений по каждому участку недр и виду недропользования, в том числе в процессе присуждения контракта на геологическое изучение недр. Действующее законодательство не предоставляет такие полномочия общественности. Не знаю, плохо ли это или хорошо. В течение последних 15 лет, работая в сфере недропользования и участвуя в исследовании теоретических проблем правового регулирования отношений в этом секторе экономики, я не увидел реальных возможностей участия общественности в предоставлении права на недропользования. Не думаю, что общественность должна в этом участвовать, главное в этом процессе обеспечить прозрачность предоставления участков недр во владение и пользование, чтобы исключить элементы кулуарности решения этих вопросов и коррупционные проявления. Конечно, такая позиция не бесспорна. На мой взгляд, широкое участие общественности в процессе предоставления права на недропользование не является залогом обеспечения прозрачности, справедливости и объективности в этом деле. Участие общественности в принятии решений по каждому участку недр или по каждому контракту еще больше затруднит и забюрократизирует этот процесс. Недра находятся в исключительной собственности государства, поэтому соответствующие институты государства в лице уполномоченных органов должны обеспечить надлежащее владение и пользование недрами не только в интересах недропользователя, но и в интересах государства и его граждан. Механизмом обеспечения такого подхода предостаточно, если исключить элементы злоупотребления и халатности со стороны государственных чиновников, а также исключить коррупцию, уровень которой в настоящее время весьма высок. Однако я за то, чтобы общественность участвовала в процессе контроля и мониторинга за деятельностью недропользователя в рамках положений Орхусской Конвенции и экологического законодательства Республики Казахстан.
Тем не менее, в этой связи хотел бы сказать, что законодательство о недрах обеспечивают некоторую прозрачность процесса предоставления участков недр в разработку. Так, например, информация о проведении конкурса и об условиях его проведения, а также результаты конкурса на предоставления участков недр во владение и пользование, публикуются в периодических печатных изданиях на всей территории Казахстана на казахском и русском языках (статьи 47, 52 и 53 Закона РК о недрах). Однако такая публикация осуществляется только в целях проведения конкурса, а не в связи с желанием привлечь общественность в процесс принятия решения о предоставлении права недропользования.
Мне кажется, такое положение дел соответствует положениям Орхусской Конвенции о том, что каждая Сторона Участница Конвенции обязуется своевременно, адекватно и эффективно информировать заинтересованную общественность, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решения по вопросам, касающимся окружающей среды, среди прочего:
планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет приниматься решение;
характере возможных решений или проекте решений;
о возможностях для участия общественности (статья 6 Орхусской Конвенции).
5. Реализуются ли механизмы Орхусской конвенции при последующем внесении изменений в контракт на недропользование или в письменное разрешение (для строительства или эксплуатации подземных сооружений), в каком объеме?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Как уже сказано, поскольку общественность не участвует в принятии решений по каждому участку недр, виду недропользования и в процессе присуждения контракта, то и механизмы Орхусской конвенции практически не действуют при последующем внесении изменений и дополнений в контракт на недропользование. По крайней мере, законодательство о недрах не предусматривает такой подход. Однако следует сказать, поскольку нормы Орхусской Конвенции, как ратифицированного международно-правового акта, имеют прямое действие и превалирующее значение перед национальным законодательством, то они могут быть и должны регулировать отношения в сфере природопользования напрямую. Так, например, установление, закрепленное в пункте 7 статьи 6 Орхусской Конвенции о том, что процедуры участия общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности (не исключая недропользование) позволяют ей представлять в письменной форме или, в необходимых случаях, в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любые замечания, информацию, анализ или мнения, которые, как она считает, имеют отношение к планируемой деятлеьности. Таким образом, Орхусскую Конвенцию следует рассматривать как применимое право при регулировании отношений в сфере недропользования.
6. В каком объеме общественность может получать доступ к материалам заявок на недропользование: ко всем материалам или только к определенным документам (резюме нетехнического характера, пояснительная записка)?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Вы ведь хорошо знаете, что основным предметом регулирования обсуждаемой Конвенция, в первую очередь, является право общественности получать информацию по вопросам, касающимся окружающей среды. В свою очередь, по казахстанскому законодательству под «окружающей средой» понимается - «совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии» (пункт 41 статьи 1 ЭК РК). Из этого следует, что общественность может получать доступ к информации, в частности к материалам заявок на недропользование, если они не отнесены к государственным секретам или, если они не ограничены к широкому использованию по каким-то иным обстоятельствам. По крайней мере, так можно интерпретировать. С другой стороны, исходя из того, что материалы заявок на получение права недропользования, как правило, не содержат информацию по вопросам ораны окружающей среды, то весьма затруднительно говорить о праве общественности на доступ к такой информации. Таким образом этот вопрос остается дискуссионным.
7. Проводит ли государственный орган управления недрами при предоставлении права пользования недрами обсуждения с общественностью и в какой форме: публичные слушания, информация в СМИ, информация на сайте? Кем решается этот вопрос? Что является предметом таких обсуждений? Вправе ли общественность обжаловать и аннулировать заключенный контракт или письменное разрешение на том основании, что неправильно была выбрана форма участия общественности, не вся заинтересованная общественность была выявлена и охвачена.
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Как я уже отмечал национальное законодательство не предусматривает участия общественности, в том числе заинтересованной, на этапе предоставления права недропользования и заключения контракта на недропользование. Поэтому Компетентный государственный орган по вопросам недропользования на этих стадиях не проводит никаких мероприятий с участием общественности. Между тем, ранее я об этом тоже говорил, что информация о проведении конкурса на предоставление участков недр в пользование, условия проведения такого конкурса и результаты конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приведенное обстоятельство, в целом, гарантирует публичность процесса проведения конкурса на предоставление участков недр в пользование и на этой стадии участия общественности не предусматривается. Но в соответствие с положениями Орхусской Конвенции общественность вправе реагировать на эту информацию и направлять свои предложения и замечания в уполномоченные государственные органы. К примеру, конкретный участник конкурса, претендующий на получение права недропользования, в прошлом зарекомендовал себя как злостный нарушитель охраны окружающей среды и эта информация является достоянием общественности, то об этом общественность в праве и должен информировать Компетентный государственный орган по вопросам недропользования. И думаю, что такая информация может оказать влияние на процесс принятия решения при выборе потенциального недропользователя.
На последующих же этапах предоставления права недропользования: подготовке и заключении контракта на недропользование, разработке и утверждении проектных документов, подготовке документов по оценке воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) при проведении операций по недропользованию, участие общественности предусматривается, и мы об этом уже подробно говорили.
Теперь что касается права общественности на обжалование и аннулирование заключенного контракта на том основании, что неправильно бы выбрана форма участия общественности в процессе предоставления права недропользования. Здесь ответ однозначный, действующее законодательство о недрах не содержит норм, дающий право общественности на обжалование заключенного контракта и его аннулировании. Хотя, согласно положениям Орхусской Конвенции у заинтересованной общественности есть такая возможность, но вряд ли такая жалоба будет удовлетворена судом, поскольку эти этапы предоставления права на недропользования прямо не связаны с вопросами охраны окружающей среды.
8. Что понимается по законодательству Республики Казахстан под «заинтересованной общественностью»? Кто должен выявлять и информировать заинтересованную общественность при предоставлении участка недр в пользование (государственный орган или потенциальный недропользователь)?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Экологический кодекс Республики Казахстан и другие законодательные акты не дают толкования термину «заинтересованная общественность», но это понятие интерпретирована ведомственным актом, «Правилами проведения общественных слушаний», утвержденными Приказом Министра охраны окружающей среды №135-п от 7 мая 2007 года. Согласно этому нормативному правовому акту под «заинтересованной общественностью» понимается – «общественность, на которую влияет реализация решений по вопросам, касающимся окружающей среды» (подпункт 2 пункта 3 названных Правил).
Согласно пункту 4 Правил, общественные слушания проводятся по проектам, реализация которых может непосредственно повлиять на окружающую среду и здоровье граждан, а также по проектам планов природоохранных мероприятий. При этом на общественные слушания предоставляются результаты ОВОС предпроектных и проектных материалов намечаемой хозяйственной деятельности (в том числе, операций по недропользованию), которая может оказать значительное воздействие на окружающую среду и здоровье человека с учетом одного из трех (или в совокупности) параметров, а именно: размера, периода и интенсивности воздействия.
Юридический анализ этих положений позволяет прийти к выводу, что общественные слушания должны проводится на стадиях разработки и согласования проектных документов недропользователя, то есть после проведения конкурса или определения недропользователя на основе прямых переговоров, когда победитель конкурса или недропользователь, определенный на основе прямых переговоров приступает к разработке контракта и проектных документов. Здесь следует отметить, что участие заинтересованной общественности возможно и при проведении обязательной экологической экспертизы путем инициирования общественной экологической экспертизы или путем направления своих предложений в уполномоченный государственный орган, проводящий обязательную экологическую экспертизу контракта на недропользование.
На вопрос: «Кто должен выявлять и информировать заинтересованную общественность при предоставлении участка недр в пользование (государственный орган или потенциальный недропользователь)», я бы ответил следующим образом, что законодательство не обязывает ни государственные органы, ни потенциального недропользователя информировать общественность, в том числе заинтересованную, о предоставлении недр в пользование. О победителе конкурса, получившего возможность заключить контракт на недропользование, общественность узнает из СМИ.
9. Может ли заинтересованная общественность обжаловать и аннулировать контракт или письменное разрешение или иным образом заблокировать процедуру предоставления недр в пользование том основании, что ее не проинформировали надлежащим образом?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Я думаю, что заинтересованная общественность не может обжаловать и аннулировать контракт или письменное разрешение, а также заблокировать процедуру предоставления недр в пользование, поскольку действующе законодательство не предоставляет такое право общественности, в том числе «заинтересованной». Орхусская Конвенция также не содержит норм, на основе которых заинтересованная общественность могла бы совершать указанные действия.
10. Установлены ли в законодательстве Республики Казахстан сроки на участие общественности в процессе предоставления недр в пользование? Установлены ли санкции за их несоблюдение?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Нет, законодательство Республики Казахстан не предусматривает сроки для участия общественности в процессе предоставления права недропользования, поэтому нет и санкций. Как я уже говорил, общественность, как и потенциальные недропользователи, извещаются через СМИ о проведении конкурса на предоставление конкретных участков недр в пользование, об условиях проведения такого конкурса и о его результатах. У общественности также есть возможность участия в ходе проведения обязательной экологической экспертизы, разработки и согласования проектных документов, в частности, при согласовании проекта ОВОС. Должен отметить, что такое участие предполагает обсуждение вопросов, связанных с окружающей средой, а не вопросов, связанных с предоставлением права недропользования.
11. В какой мере государственной орган управления недрами должен/может учитывать мнение общественности? Может ли общественность обжаловать и аннулировать контракт или письменное разрешение на том основании, что не учтено ее мнение?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Компетентный государственный орган может учитывать, наверное, и должен учитывать мнение общественности при предоставлении права недропользования, хотя таковое, как уже говорил, не регламентировано законом. Учитывать в том случае, если мнение общественности отвечает общим интересам – государства и общества, и не препятствует управлению правом собственности на недра. Не думаю, что всякое уличное обывательское мнение общественности должно приниматься во внимание при управлении недрами.
12. Предусмотрено ли проведение процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) на стадии предоставления недр в пользование (при проведении конкурса или подготовки письменного разрешения)? Если да, то кем финансируется и организуется проведение ОВОС на этапе предоставления недр в пользование (государственным органом управления недрами или потенциальным недропользователем)?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Согласно законодательству Республики Казахстан предоставление права недропользования производится путем заключения контракта, а на некоторые виды недропользования – на основании письменного разрешения уполномоченного органа по изучению и использованию недр, например, для проведения таких операций, как: захоронение радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод (статья 35 Закона РК о недрах). Следует отметить, что право на проведение основных видов недропользования: разведку; добычу; совмещенную разведку и добычу; проведение строительства и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей; проведение государственного геологического изучения недр, необходим контракт, который заключается по итогам проведения конкурса или прямых переговоров. При этом, как уже было сказано, до заключения контракта победитель конкурса или потенциальный недропользователь, который был определен путем проведения прямых переговоров, должны разработать и согласовать/утвердить Рабочую программу, содержащую специальный раздел «Охрана окружающей среды» и все проектные документы, в том и числе проект ОВОС, обосновывающие и устанавливающие технические условия и технологические показатели поиска, оценки и разработки месторождения полезных ископаемых с учетом требований экологической, санитарно-эпидемиологической и промышленной безопасности. Именно на этой стадии процесса предоставления права недропользования возможно, наверное, и желательно участие общественности. Разработка проекта контракта и проектных документов, в том числе проекта ОВОС осуществляется специальными проектными учреждениями (государственными и негосударственными) за счет заказчика, то есть недропользователя. Общественные слушания же организуются местными исполнительными органами и недропользователем за счет последнего.
13. Распространяются ли положения Орхусской конвенции по законодательству Республики Казахстан на геологическое изучение недр?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Трудно однозначно ответить на этот вопрос. Однако имею в виду, что «государственное изучение недр» относится к одному из видов операций по недропользованию, при проведении которой в обязательном порядке необходимо соблюдать требования по охране окружающей среды, то Орхусская Конвенция должна действовать и в этой сфере деятельности. Поэтому заинтересованная общественность имеет право на получение информации в целях оказания содействия в охране окружающей среды.
14. Сформировалась ли в Республике Казахстан судебная практика по применению Орхусской конвенции в сфере недропользования?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Наверное, можно сказать да, но, к сожалению, нельзя признать, что существующая судебная практика отличается единообразием и стабильностью. Во многих случаях, судебные решения выносятся в пользу государственных органов и недропользователей, тем самым положения Орхусской Конвенции не в полной мере реализуются в Казахстане. В связи с чем представители общественности Казахстана обращаются в Комитет по соблюдению Орхусской Конвенции и в некоторые институты ООН, например, в Экономический и Социальный Совет, за разрешением спора. В принципе такое развитие событий играет свою положительную роль, поскольку международные органы по результатам рассмотрения жалоб и обращений общественности Казахстана выставляют перед официальной властью свои требования об обязательности соблюдения Орхусской Конвенции и положений других международно-правовых актов по вопросам, касающимся окружающей среды. Должен отметить, что власть реагирует на эти требования путем имплементации норм международно-правовых актов в национальное законодательство, разработки концептуальных документов – программ и планов по реализации положений Орхусской Конвенции, совершенствования процедур привлечения общественности к решению вопросов по охране окружающей среды и т.д.
Чтобы не быть голословным, приведу два примера.
Специализированным межрайонным экономическим судом Западно-Казахстанской области было отказано в удовлетворении заявления общественного объединения «Экологическое общество «Зелёное спасение» (далее – Общество). В частности, Общество обжаловало действие Начальника Управления статистики, отказавшего в предоставлении информации по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу, осуществляемым совместным предприятием «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.» (компания осуществляет добычу газоконденсата на крупном Карачаганакском месторождении). Свои требования Общество заявило в защиту интересов физических лиц, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны названного предприятия.
Отказ суда в удовлетворении заявления Общества было в основном мотивирован тем, что ряд законодательных актов Республики Казахстан, в частности, Закон РК «О государственной статистики», обязывают государственные органы, в том числе органы государственной статистики, соблюдать принципы «сохранности государственных и коммерческих тайн, конфиденциальности первичной статистической информации». Кроме того, суд отметил, что статья 13 вышеназванного закона гарантирует физическим и юридическим лицам конфиденциальность первичной статистической информации, и распространение такой информации осуществляется только с их согласия. При этом, экологическую информацию, полученную органами статистики от предприятия «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.» суд расценил как конфиденциальную первичную информацию. Это решение было оставлено без изменения вышестоящими судебными инстанциями, хотя оно противоречило положениям Орхусской Конвенции.
Так, если обратиться к положениям названной Конвенции, ратифицированной Республикой Казахстан 23 октября 200 года (Закон РК №92-II), и которая является международным актом прямого действия, то трудно назвать решение суда справедливым и объективным. Согласно Конвенции, каждая сторона, ратифицировавшая её, обязана «содействовать защите прав каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». При этом, каждая сторона-участница Конвенции «гарантирует права на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».
Эти положения Орхусской Конвенции перекликаются и с положением, закреплённым в статье 71 Закона РК «Об охране окружающей среды», действовавшем в момент возникновения исследуемых правоотношений, которое гласило, что «сведения о состоянии, загрязнении и оздоровлении окружающей среды, о финансировании (источниках финансирования), о расходовании средств на мероприятия по охране и оздоровлению окружающей среды, состоянии, воспроизводстве и использовании природных ресурсов, воздействиях на окружающую среду, нормировании её качества и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности» являются гласной, открытой и подлежит опубликованию через средства массовой информации.
В силу этого, обращение Общества в компетентный государственный орган о предоставлении информации о выбросах в атмосферу загрязняющих веществ конкретным предприятием, на мой взгляд, было обоснованным и такое право Общества вытекала из положений международного правового акта, который имеет превалирующее значение перед национальным законодательством. Более того, требований Общества было заявлено в интересах граждан, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны предприятия-недропользователя. Приведённый пример свидетельствует о том, что суды при рассмотрении дел, связанных с вопросами охраны окружающей среды не во всех случаях руководствуются нормами международных конвенции и других актов.
Другой пример. В 2004 году, Комитетом по соблюдению норм Орхусской Конвенции было рассмотрено заявление Экологического общества «Зеленое спасение» в связи с нарушением, допущенным Национальной атомной компанией «Казатомпром», которая не предоставила указанному общественному объединению расчета, обосновывающего предложения НК «Казатомпром» о ввозе и захоронении на территории Республики Казахстан радиоактивных отходов из других стран и о финансовой выгодности для страны таких сделок. Судами Республики Казахстан не было принято решения, удовлетворяющего требования общества «Зеленое спасение», что явилось основанием к обращению в международный орган по рассмотрению таких споров. По данному заявлению указанным Комитетом было вынесено решение, которым было обращено внимание Правительства Республики Казахстан на следующие факты, что:
Казахстан, не обеспечивает выполнение государственными органами положений пунктов 1 и 2 статьи 4 Конвенции (доступ к экологической информации);
длительная процедура рассмотрения и отказ в принятии иска неправительственной организации в отношении доступа к экологической информации являются несоблюдением пункта 1 статьи 9 Конвенции (доступ к правосудию);
отсутствие четкой регламентации и руководства в отношении обязательств государственных органов в отношении доступа к экологической информации являются несоблюдением пункта 1 статьи 3 Конвенции (общие положения).
Думается, что правоприменительная практика международных институтов по рассмотрению подобных споров, будет способствовать и формированию единообразной судебной практики в Республике Казахстан.
15. Каким государственным органом реализуются положения Орхусской конвенции применительно к недропользованию? Участвует ли в данном процессе Орхусский Центр Республики Казахстан? Создано ли в государственном органе по управлению недрами специальное подразделение по выполнению требований Орхусской конвенции применительно к недропользованию?
Ответ Ж.С.Елюбаева:
Национальный Орхусский Центр Республики Казахстан создан в июне 2009 года Министерством охраны окружающей среды Республики Казахстан (далее – МООС РК) на базе республиканского государственного предприятия «Информационно-аналитический центр охраны окружающей среды» в целях реализации Орхусской конвенции. Этот Центр:
является связующим звеном между государственными органами и гражданским обществом;
содействует соблюдению Казахстаном положений Орхусской Конвенции;
содействует реализации экологической политики;
содействует реализации Концепции перехода Казахстана к «устойчивому развитию»;
содействует в решении приоритетных экологических проблем в Казахстане (сохранение биоразнообразия, борьба с опустыниванием, экологические проблемы Каспия, Арала, Балхаша, бывшего Семипалатинского ядерного полигона и т.д.).
Компетентные государственные органы по вопросам недропользования (Министерство нефти и газа РК, Министерство индустрии и новых технологий РК) непосредственно вопросами реализации положений Орхусской Конвенции не занимаются, однако они, осуществляя деятельность по управлению недрами, сотрудничают по этим вопросам с уполномоченным органом по вопросам охраны окружающей среды (МООС РК). В этих министерствах нет специальных подразделений по выполнению требований Орхусской Конвенции.
Уважаемый Сергей Александрович, очень надеюсь, что я удовлетворил Ваши ожидания по обсуждению этой весьма важной темы.
